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国外行政监察专员制度可资借鉴

发布日期:2019-08-05 08:10   来源:未知   阅读:

  行政监察专员制度发轫于瑞典,是对传统行政监督制度的重要补充和创新。近几十年,它以其强大的生命力,超越经济发展水平、政治法律制度以及历史文化传统的鸿沟,在世界范围内获得广泛发展,被誉为宪法领域最成功的进步。

  1809年,瑞典议会废除了暴君古斯塔夫四世的专制统治,通过了一部以国王和议会分权的原则为基础的新宪法——《政府组织法》。根据该宪法规定,由议会从“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”中选举一名内政监察专员,代表议会“监督法官与政府官员是否遵守法律,并按照法律的正当程序,对其在履行职责过程中采用暴力、基于个人私利或其他原因违法或未履行与其职务相关职责者进行追诉”。行政监察专员任期四年,可以连选连任,只有议会才有权罢免。世界上最早的行政监察专员制度由此正式确立。

  几经演变发展,现今瑞典议会行政监察专员公署由4名地位相同的行政监察专员组成,其中一人为首席行政监察专员。行政监察专员任期四年,可连任两届,地位等同于最高法院法官。行政监察专员的监督对象涵盖从中央到地方的权力机构及其工作人员,同时还包括其他一切行使公共权力的机关和人员。但议会议员、政府首脑、内阁部长,以及地方政府首长和司法部长等不受行政监察专员监督。

  根据《政府组织法》第十二章第6条第1款的规定,行政监察专员“负责根据议会的指示对公务员执行法律与其他法规的情况实施监督”。具体表现在:第一,确保行政机关及其工作人员必须严格地遵守法律、法规。第二,确保公共权力机关和法院公正客观地进行活动。第三,提出建议完善法律或国家政策。行政监察专员如认为立法或国家政策有修改或补充的必要,可以将这一情况反映给国会或政府。

  行政监察专员通过获得相关信息、询问有关人员、去机关进行巡视等措施对案件进行充分调查后,依案件不同情况作出不同处理,但不能推翻行政机关的决定。例如,发现某种行政行为或者某项措施错误或不当,但又没有严重到起诉的程度时,可提出批评、建议和警告;在官员疏于职责已经构成犯罪的情形下,行政监察专员可以作为特殊的检察官提起诉讼。此外,行政监察专员每年都要向瑞典议会提交一份年度工作报告,对于重大案件还要提交特别报告。这些报告经议会的常设委员会审查后向公众公开公示。行政监察专员的工作报告受到社会各界重视,经常被立法文件所引用。

  行政监察专员制度自瑞典创立以来,以其独立、权威、实效受到其他国家关注,逐渐成为一项世界性的公法制度。据统计,到21世纪初,全世界约有120多个国家在国家层面或省、州层面建立了行政监察专员制度,相较于上世纪80年代,这一数字增加了近5倍。欧盟、联合国等国际组织也对行政监察专员制度持认同和欢迎态度。下面选取其中比较有特色的英国和法国做些介绍。

  在英国,为处理公民对“不良行政”的申诉,议会于1967年通过了《议会行政监察专员法》,设立了议会行政监察专员。行政监察专员经首相提名由国王任命,任职到65岁退休。几乎所有的中央政府行政机关都是行政监察专员的监督对象,但政府各部门之间的商业交易不在行政监察专员的监督范围之内。凡是可向行政裁判所提出控诉,或者可由法院进行司法审查的案件,行政监察专员不得调查。只有当行政裁判所或者法院所判的结果不合理时,行政监察专员才可对其进行调查。行政监察专员主要对政府机构及其官员行政行为的合法性和合理性进行监督,防止其侵害公民的正当权益。其工作方式主要是根据控诉人的控告进行调查,控诉人的控告需经由下议院议员转交给行政监察专员。调查结束后,行政监察专员将调查报告提交给相关行政部门,建议其改正“不良行政”行为并进行赔偿。如果以上方式起不到效果,还可以通过每年向议会提交年度报告、季度报告和特别报告的方式,由议会向有关行政部门施压,以消除“不良行政”。

  在法国,为加强对政府官员的监督,缩短并拉近政府与公众的距离,议会于1973年通过《行政调解专员法》,正式建立行政调解专员制度。调解专员由部长会议通过,总统任命,任期六年,不能连任。调解专员职权广泛,从所有的公共机关和部门到私人机构,只要是跟公务执行有关的案件,都可以向调解专员提出申诉。对于已提起的诉讼或法院已经判决的诉讼案件,调解专员一般无权再进行调查。调解专员的工作方式主要是根据自然人和组织的申诉来开展的,投诉人此之前需先将投诉交给行政机关处理,在对行政机关的处理不满意时才可向调解专员提出申诉。另外,国会议员也可以主动向调解专员提交其职责范围内的案件。调解专员受理案件后,可向相关行政机关提出询问。如果该行政机关承认该申诉属实,通常会与申诉人或调解专员商议采取法律补救措施;当该行政机关否认申诉事实而调解专员不认同其判断时,应再进行调停。如果行政机关不接受调停,调解专员将提出正式建议。行政机关如果未在规定时间内给予答复,调解专员可以将其建议公开,以引起舆论和媒体的注意。调解专员在特定情况下还有追诉权。调解专员需就全年活动向总统和国会提交年度报告。

  行政监察专员制度为什么具有如此旺盛的生命力?除了行政监察专员具有权威的地位以外,还因其有以下鲜明特点。

  行政监察专员具有较强的独立性。行政监察专员依法独立行使职权,不受行政机关、司法机关、党派力量、社会组织的影响与干涉。为保障独立、公正行使职权,行政监察专员在组织、人事和财政上具有很强的独立性。瑞典行政监察专员归属于议会,只接受议会的指示和监督,工作只对议会负责。行政监察专员不得担任议员,不得在政界、商界兼职。行政监察专员(公署)的经费、工作人员的薪金完全由议会支付。行政监察专员可以自主地对政府机关及其官员的行为是否合法或妥当作出裁决,自主地决定调查项目或外出考察,自主地决定将监督事项向新闻界公布等。英国行政监察专员任期内享有相当于法官一样的工作独立性,并在一定条件下任命自己的工作人员。

  处理案件注重“刚柔相济”原则。“刚”是指行政监察专员拥有较强的刚性调查权。行政监察专员在进行调查的时候,可以进入政府机关或者其他公共机构的办公场所,并有权要求有关部门提供任何记录与文件。“柔”是指行政监察专员对案件处理一般采用批评、建议、公开事项等柔性方式。行政监察专员没有改变行政机关决定的权力,只有在特定情况下,才能对实施重大违法行为的官员提起控诉。恰恰是这种“刚柔相济”的案件处理原则,有助于行政监察专员全面、深入地调查申诉案件,彻底查清违法或不良行政行为,同时,又能缓和行政监察专员履行监督职责的对抗性,较容易被行政机关等被监督者接受,从而促使其主动纠正错误,最终切实维护公众的合法、合理权益。

  对行政监察专员进行有效的监管。为防止其滥用权力或滋生腐败,许多国家对行政监察专员及其机构都建立了有效的监管制度。瑞典、英国等国家都在议会中设立特别委员会对行政监察专员的公务行为进行监督。一旦该委员会查实行政监察专员有严重的不当行为,议会可以罢免行政监察专员。

  世界各国的行政监察专员制度虽有共通之处,但基于一国国情、宪政体制、法律制度和组织结构等,在行政监察专员的任命程序、组织形态、职权行使、结案方式等方面呈现出多样性和差异性。在具体制度构建中,一些国家根据本国的国情和环境采取了相应的变通。如法国的调解专员制度就是其中的典型,法国行政机关具有傲慢、拖沓的传统,其行为即便合法,但如果难以执行,仍会受到公民的抗议。调解专员主要致力于协调公民与行政机关之间的不同意见,在他们之间寻找友好的解决途径。

  行政权易扩张膨胀,已是不争的事实。实践证明,对公民合法权益侵害最多的来自行政机关,而公民合法权益遭受行政机关侵害很大程度上与行政机关缺乏经常性、有效性的监督,违法行使权力或滥用权力有关。中国已有的监督行政的方式很多,诸如人大监督、行政监察、司法监督、审计监督等,但大部分监督方式未能迅速有效地发挥作用。在这一背景下,发挥检察机关法律监督的功能和优势,加强检察权对行政权直接监督的呼声日益高涨。

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求,完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度;检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正等。这从党的宏观政策层面确认了检察机关除了对行政诉讼有权实行法律监督外,对于一些特定的行政执法行为也可以直接进行法律监督。今后面临的问题是,如何从法律层面完善行政检察监督尤其是行政执法检察监督的具体制度设计。

  行政监察专员制度与行政执法检察监督虽不相同,但两者依然具有一些相似性。两者目的都是为了监督行政权,维护人民合法利益;行政监察专员(公署)由议会产生,对议会负责,受议会监督。检察机关由人大产生,对人大负责,受人大监督。与其另起炉灶复制一套行政监察专员制度,还不如立足我国国情,充分利用检察机关是法律监督机关这一现成法治资源,寻找行政执法检察监督与行政监察专员制度的最佳契合点,创造性地推进行政执法检察监督,最终以最小的法治成本发挥最大的制度作用。

  例如,行政执法检察监督可以借鉴行政监察专员制度中的“刚柔相济”的案件处理原则。习总书记在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上的讲话中指出:“实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调,保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责,保证国家机关统一有效组织各项事业。”这蕴含着检察机关与行政机关之间既存在监督与被监督的关系,也具有工作上的相互协调关系。而“刚柔相济”的案件处理原则既有助于保障监督顺利进行,同时又能缓和不同权力之间的冲突性。具体而言,检察机关在对行政执法行为进行监督的过程中,可以运用证据调查权、执法材料调阅权等调查措施,同时还可以通过网络平台建设,与行政机关等共享执法信息。但在监督方式上,提倡检察机关将检察建议作为行政执法检察监督的主要方式。检察机关针对行政违法行为或行政不作为,可以向有关行政机关发出纠正建议、督促提起民事诉讼建议和移送犯罪案件建议等。只有在特定情况下,检察机关可作为国家或公共利益的代表,向法院提起行政公益诉讼。此外,为加强行政执法检察监督,检察机关应积极争取各级人大及其常委会的支持,就工作情况向人民代表大会或其常委会作年度报告或者专项报告,由人民代表大会或其常委会提出审议意见后,视情况向社会公开公示。

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